Cuando de crear tributos se trata

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Daniel Montes Delgado (*)

 

Nadie duda de la conveniencia de dotar al Estado del instrumento necesario para agenciarse los recursos necesarios para atender a todas aquellas necesidades que la sociedad requiere. Ese instrumento, por su importancia, tiene un sustento constitucional en el art. 74 de la Carta Magna. Se suele definir resumidamente con la frase “no hay tributo sin ley previa”, pero esto no debe entenderse literalmente. A esto se le llama “principio de legalidad” y lo definiremos mejor como un reparto de competencias normativas, como veremos.

Por “ley” en sentido formal se entiende a la ley aprobada por el Congreso, como parte de un proceso que pone en juego las instituciones de la democracia representativa, que toma su tiempo y tiene sus ventajas, pero también sus propias dificultades. Es obvio que no puede esperarse que todos y cada uno de los tributos, correspondientes hasta la última tasa del último municipio del país, sea aprobada por una ley en este sentido. De allí que la frase que define al principio de legalidad debe interpretarse dándole al término “ley” un sentido mucho más amplio.

Para ello, debemos distinguir entre las tres clases de tributos: impuestos, contribuciones y tasas. Los impuestos son tributos no vinculados, lo cual quiere decir que son exigibles a los ciudadanos únicamente en base a su capacidad contributiva, pero sin que puedan esperar una contraprestación directa o indirecta a cambio de pagar el impuesto. Como es obvio, esos impuestos financian los gastos generales del Estado. Esta clase de tributo se crea, modifica o deroga solo por ley del Congreso, o por Decreto Legislativo (cuando hay de por medio una delegación de facultades legislativas), e incluye los impuestos del gobierno central (IGV, Impuesto a la Renta, etc.) como las leyes que regulan los impuestos municipales (Impuesto Predial, de Alcabala, etc.). Hay una excepción: los aranceles aduaneros, que por su dinamismo, la Constitución ha confiado su regulación a decretos supremos.

Las contribuciones, que sirven para financiar servicios u obras públicas generales o dirigidas a un grupo determinado (por ejemplo, la contribución a ESSALUD), se regulan por ley si los entes administradores son parte del Poder Ejecutivo. Pero también hay contribuciones regionales y municipales, en cuyo caso se regulan mediante ordenanzas regionales u ordenanzas municipales, respectivamente. Además, en este último caso, las contribuciones deben sujetarse a los principios restrictivos de la Ley de Tributación Municipal.

Finalmente, las tasas son tributos que se pagan por un servicio directamente prestado al contribuyente, en sus varias modalidades: por el uso de bienes públicos (derechos), por un servicio público, p.e. serenazgo (arbitrios), o por la autorización para realizar determinadas actividades, p.e. una licencia de construcción (licencias). Si las tasas son del gobierno central se regulan por decreto supremo (ministerios) o por la norma más alta del organismo respectivo (p.e. tasas registrales de la SUNARP). Si son regionales o municipales, por ordenanza regional o municipal, respectivamente.

A esto es a lo que llamamos reparto de competencias normativas: la Constitución nos indica la clase de norma con la que se puede regular cada clase de tributo. Una forma distinta implicaría una transgresión al principio y abre la posibilidad de reclamar en la vía administrativa o incluso constitucional. Por ejemplo, no son pocos los casos en que los municipios intentan crear tributos sin una verdadera contraprestación al contribuyente (impuestos, en realidad), ya sea pretextando servicios que forman parte de sus facultades generales, o poniéndoles una etiqueta que aparenta un arbitrio por un servicio que en realidad no se presta. Ante estos casos, es necesario estar alerta y analizar si verdaderamente estamos ante una tasa y si no, saber si se está usando la norma correcta, para no caer en pagos indebidos.

(*) Abogado PUCP, MBA Centrum Católica. Montes Delgado – Abogados SAC.

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